行政处罚自由裁量权是指法律法规赋予行政机关在行政管理活动中依据立法目的和公正合理原则，自行判断行为方式和自由作出行政决定的权力。2022年7月29日，国务院办公厅发布的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）为行政裁量权基准制定和规范行使行政处罚自由裁量权运用指明了方向。2022年10月8日市场监管总局印发《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》（国市监法规〔2022〕2号），就进一步规范市场监管行政处罚裁量权提出了指导意见。如何贯彻这些新要求，进一步规范行使行政处罚自由裁量权，是行政执法工作中需要考虑的重点问题。

一、明确行政处罚自由裁量权法定情形

行政处罚自由裁量的法定情形主要有：

（一）应当依法从轻或者减轻行政处罚的情形：1.已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的；2.主动消除或者减轻违法行为危害后果的；3.受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；4.主动供述市场监管部门尚未掌握的违法行为的；5.配合市场监管部门查处违法行为有立功表现的，包括但不限于当事人揭发市场监管领域其他重大违法行为或者提供查处市场监管领域其他重大违法行为的关键线索或证据，并经查证属实的；6.其他依法应当从轻或者减轻行政处罚的。

（二）可以依法从轻或者减轻行政处罚情形：1.尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为的；2.积极配合市场监管部门调查并主动提供证据材料的；3.违法行为轻微，社会危害性较小的；4.在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；5.当事人因残疾或者重大疾病等原因生活确有困难的；6.其他依法可以从轻或者减轻行政处罚的。

（三）应当依法从重行政处罚情形：1.在重大传染病疫情等突发事件期间，有违反突发事件应对措施行为的；2.其他依法应当从重行政处罚的。

（四）可以依法从重行政处罚情形：1.违法行为造成他人人身伤亡或者重大财产损失等严重危害后果的；2.教唆、胁迫、诱骗他人实施违法行为的；3.因同一性质的违法行为受过刑事处罚，或者一年内因同一性质的违法行为受过行政处罚的；4.阻碍或者拒不配合行政执法人员依法执行职务或者对行政执法人员打击报复的；5.隐藏、转移、损毁、使用、处置市场监管部门依法查封、扣押的财物或者先行登记保存的证据的；6.伪造、隐匿、毁灭证据的；7.其他依法可以从重行政处罚的。当事人因前款第四至六项所涉行为已被行政处罚的，该行为不再作为从重行政处罚情节。

二、建立行政处罚自由裁量权基准制度

按照《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）要求，行政裁量权基准制定有相应权限规定。国务院有关部门可以依照法律、行政法规等制定本部门本系统的行政裁量权基准。省级和设区的市级人民政府及其部门可以依照法律、法规、规章以及上级行政机关制定的行政裁量权基准，制定本行政区域内的行政裁量权基准。县级人民政府及其部门可以在法定范围内，对上级行政机关制定的行政裁量权基准适用的标准、条件、种类、幅度、方式、时限予以合理细化量化。建立并完善行政处罚自由裁量权基准制度，需要注意以下几方面：

一要坚持过罚相当原则。制定行政处罚自由裁量基准过程中，要重点明确在法定处罚种类或幅度以下减轻处罚的情形，明确具体情节、适用条件和处罚标准，并严格进行评估。要从实际出发，充分考虑违法情节、经济社会发展水平、执法人员综合素质等相关因素，做到基准制定与经济社会现实相适应，权力授予与权力的控制相适应，以实现自由裁量权的“授而不滥”和“控而不死”。重点是根据不同类型案件的具体情况进行综合考虑，制定客观公正、切实可行的裁量基准。

二要利于执法实务操作。建立行政处罚自由裁量基准制度不是创设新的处罚标准，而是对处罚标准的阶梯化、明细化，使行政处罚更具操作性。行政处罚裁量权基准应当包括违法行为、法定依据、裁量阶次、适用条件和具体标准等内容。制定过程中，要统筹考虑其他部门已制定的有关规定，确保衔接协调。在法定的处罚行为、种类和幅度范围内，将违法行为再细分成几个阶次，每个阶次制定不同的量罚标准，防止轻错重罚，重错轻罚，同案不同罚。

三要严守细化量化权限。对同一行政处罚事项，上级市场监管部门已制定行政处罚裁量权基准的，下级市场监管部门原则上应当直接适用；如下级市场监管部门不能直接适用，可以结合地区经济社会发展状况，在法律、法规、规章规定的行政处罚裁量权范围内进行合理细化量化，但不能超出上级市场监管部门划定的阶次或者幅度。下级市场监管部门制定的行政处罚裁量权基准与上级市场监管部门制定的行政处罚裁量权基准冲突的，应适用上级市场监管部门制定行政处罚裁量权基准。?

四是定期进行跟踪检查。行政机关内部执法监督机构应当建立动态检查和静态审核相结合的监督机制，加强对行政处罚自由裁量标准细化、量化工作的指导。对裁量标准有疑义的，应当尽快予以解释，对检查和审核中发现的裁量问题，应当定期进行梳理、及时修改，不断完善裁量标准。

三、增强行政处罚自由裁量权运用的说理性

行政相对人对于自己的权益是否得到保障是敏感的，特别是受到不公正对待时，其权益意识是非常强的。如果行政处罚自由裁量权适用不当，并且没有较好的沟通协调对话机制，极易导致其对行政管理机关的不信任。因此，在适用处罚裁量权的过程中，向行政相对人说明自由裁量的理由特别是从重处罚的事实、理由和根据非常重要。为此，在行政执法过程中强调说理，在执法文书制作中增强说理性就显得尤为必要。

一是在行政执法过程中强调说理。初次接触当事人要出示证件，说明缘由；作出行政处罚决定之前，要履行告知程序，听取当事人意见并进行核查。行政执法过程中，要讲清拟作出行政处罚决定的内容、事实、理由、依据，做到有理有据。要通过说理，讲清违法行为的“事理”，讲明定性处罚的“法理”，讲准程序正当的“公理”，讲透自由裁量的“情理”。

二是在执法文书制作中增强说理。说理式执法文书的制作要符合结构合理、层次清晰，叙事完整、详略得当，说理充分、逻辑严密，语句流畅、用词准确的基本要求。严格按照执法文书说理性要求，将当事人主观意图、手段、情节、危害后果等相关因素对照从轻、减轻或者从重的原则，作出公正裁量，进行充分说明。要通过说理，对同案不同罚、处罚显失公正等畸轻畸重情形的产生起到制约作用。

四、加强行政处罚自由裁量权运用执法监督

规范行政处罚自由裁量权，根本出发点是为了解决行政机关能否合理行政的问题。要对行政处罚自由裁量权形成有效地制约，必须加强对行政处罚自由裁量权运用的监督。

一是加强事前监督。在行政执法行为进行前，通过制定并公布行政处罚自由裁量基准，通过制定自由裁量权运用制度，通过公布指导案例等措施，形成有效的内部制约机制。

二是加强事中监督。在行政执法进行过程中，通过立案备案、案件核审、案件审批等制度，加强对行政处罚案件立案、调查、决定等过程的监督，尤其要加强对自由裁量权运用的监督审查，发现问题及时纠正。主要措施是认真落实案件核审制度和大要案件集体决定制度。

三是加强事后监督。案卷评查是进行事后监督的主要措施，当前行政执法案卷评查工作已经基本制度化。为进一步加强对行政处罚自由裁量权运用的事后监督，还应当出台相应的制约措施，如实行执法评议制度、案件回访制度等，及时反馈执法信息，及时纠正问题。

四要自觉接受社会监督。行政处罚裁量基准作为明晰的准线，要及时进行公开，接受社会各界的监督。这样行政处罚自由裁量基准既有利于规范行政执法行为，又有利于实现法律的预期功能，有利于社会公众、新闻媒体等对行政执法的监督，使行政执法在阳光下运作，实现公平公正执法。

作者单位： 晋中市市场监管局（高小超）； 中国人民银行灵石县支行（刘泽相）

高小超 ?刘泽相

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