从“无效”一词的词义看，无效行政行为应当理解为不具有法律效力的行政行为。根据联邦德国行政程序法第44条第1款的规定，“行政行为具有重大瑕疵或根据理智的判断绝对明显的瑕疵时，无效。”由此可知，无效行政行为，系因具有重大且明显瑕疵因而不具有法律效力的行政行为。无效行政行为在后果上表现为自始、当然、确定无效。具体包含三层含义：一是自始无效。即从行政行为作出时就不具有任何法律效力。公民不必服从，行政机关不得执行。任何人在任何时候都可随时请求有权机关宣告或确认其无效。二是当然无效。即无论相对人是否主张无效，法院或其他有权机关是否确认无效，无效行政行为均属无效，任何人可以忽视其存在而不予尊重和执行。三是确定无效。即行政行为的内容绝对不可能被法律所承认，它不仅从一开始就无效，而且不因事后的追认、转换等补救而变为有效。
我国无效行政行为制度的立法概况
笔者对现行法律、法规和规章中关于无效行政行为的规定进行了梳理，这些规定大致可以分为以下三种情况：
第一，明确规定某些行政行为无效。如《中华人民共和国土地管理法》第78条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。”《中华人民共和国行政处罚法》第3条第2款规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这些规定涉及的无效行政行为与大陆法系的无效行政行为的概念并不完全等同，实际上，这里的无效行政行为属于广义的无效行政行为，与可撤销行政行为并没有严格区别，要否定这种无效行政行为仍需在法定期限内申请法定机关予以确认，它们并不是真正意义上的无效行政行为。
第二、立法上没有严格区分无效和不成立。如《中华人民共和国行政处罚法》第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。”应当说，行政行为不成立和无效是两个概念。不成立的行为一般是指还在运作当中的不成熟的行为，因其对相对人没有实际影响，尚不能通过法律途径寻求法律救济，即使起诉至法院，法院也会裁定不予立案或者驳回起诉。而无效的行政行为是指行政行为已经成立，虽有重大瑕疵而不生效，但仍对当事人产生事实上的拘束力，当事人可以通过申请复议或提起诉讼得到救济。2001年3月10日施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《若干解释》）增加了确认无效之诉，该司法解释第57条第2款是这样规定的：“有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决……（三）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。”这一规定使人民法院审理行政案件增加了确认无效这一判决形式，弥补了《行政诉讼法》只有撤销违法之诉而无确认无效之诉的不足。但是，该规定没有区分不成立和无效这两个概念，而是不加区别笼统规定在一起，事实上行政行为不成立，法院在起诉条件审理中已经将其排除在受案范围之外，不存在对不成立的行政行为作出实体裁判的可能，该规定将不成立作为实体裁判的标准显然是不妥当的。
第三、无效判决制度的正式确立。2014年11月1日修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第75条增设了确认无效判决，该条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”较之《若干解释》的规定，该条规定有以下两个变化：确认无效判决以原告申请为前提，换句话说，原告没有提出申请，法院不能主动作出确认无效判决；确认无效判决的标准是行政行为存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。这意味着我国正式确立了无效判决制度。
无效行政行为制度在司法实践中的运用
《若干解释》第57条第2款虽然规定了确认无效判决，但由于规定较为原则，且无具体确认标准，实务界对确认无效判决的适用颇为谨慎，大多数法官选择保守做法，对违法行政行为采用撤销或者确认违法判决，基本上不适用确认无效判决，即使对符合无效行政行为标准的行为，也可能会更多地请示最高人民法院作出答复。以致此类判决成为行政案件结案方式中所占比例极小的一类判决方式，这与客观上存在的相当数量的无效行政行为相比，显然是不吻合的。确认无效判决数量虽少，但无效行政行为在司法实践中的运用却是一个不可忽视的事实。
行政诉讼中法院对前置行政行为效力的认定。根据行政诉讼法的规定，法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查，并对其合法性作出判断。但是，对于构成行政行为基础或依据的前置行政行为是否予以审查，以及以何标准进行审查，一直是困扰司法实践的难题。2009年11月9日最高人民法院审判委员会通过《关于审理行政许可案件若干问题的规定》，第7条规定“作为被诉行政许可行为基础的其他行政决定或者文书存在以下情形之一的，人民法院不予认可：明显缺乏事实根据；明显缺乏法律依据；超越职权；其他重大明显违法情形。”该解释首次对前置行政行为的审查标准、审查程度作出规定，即根据行政行为公定力理论，法院对前置行政行为一般予以尊重，承认其效力，并将其作为认定被诉行政行为合法的依据。但是，前置行政行为存在重大且明显违法情形构成无效行政行为的除外。这一规定与无效行政行为理论相契合，实际是无效行政行为理论在司法实践中的运用。
在非诉行政执行中法院对行政行为效力的认定。根据《若干解释》95条规定“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：明显缺乏事实根据的；明显缺乏法律依据的；其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”依据该解释，行政行为作出后当事人既不履行也不复议或者不提起诉讼，行政机关可以依法申请法院强制执行；如果被申请执行的行政行为明显缺乏事实根据或者法律依据，或者有其他明显违法并损害被执行人合法权益情形的，法院应当裁定不准予执行。该条规定的“明显违法”标准与无效行政行为的确认标准十分相似，只是少了“重大”二字，但从条文列举的几种违法情形看，事实上已经达到重大违法的标准，而且司法实践中法院裁定不予执行的理由也往往是行政行为存在“重大且明显”违法情形。故非诉执行审查标准与无效行政行为标准实质是一致的。上述规定印证了无效行政行为在我国司法实践中的价值，支持了无效行政行为理论在我国存在的理由。
构建我国无效行政行为制度的建议
修改后的行政诉讼法第75条确立了我国确认无效判决之诉，但从其规定看仍然是比较原则，如对无效行政行为的标准规定的不够详细，对无效行政行为是否受起诉期限的限制、无效行政行为的举证规则以及确认无效判决的适用条件等方面均未作出任何规定。因此，笔者建议今后立法和司法解释中有必要对无效行政行为的相关制度作出更加详细的、具体的规定，为无效行政行为制度的实施奠定立法基础。
完善无效行政行为的确认标准
我国修改后的行政诉讼法确立了“重大明显说”作为判断无效行政行为的标准。但是，“重大明显说”只能作为一个原则性的确认标准，究竟何谓“重大”、“明显”，恐怕还是一个有争议的问题。笔者主张除行政诉讼法明确规定的“实施主体不具有行政主体资格”、“没有依据”两种情形，具有重大且明显瑕疵的无效行政行为还应当包括以下几类：
1、行政主体明显不具有行政管理权限。通常是指明显超越其事务管辖权的行为，如甲行政机关行使了乙行政机关的专有职权。但是对于超越级别管辖权的行为（如下级行政机关行使了上级行政机关的职权）和超越地域管辖权的行为（如A地行政机关行使了B地行政机关的职权），笔者认为，不构成重大明显之瑕疵，不宜认为其无效，而是作为可撤销行政行为为妥。
2、必须以书面形式作出而不具有相应形式。如根据《中华人民共和国行政强制法》第35条、第38条规定，行政机关作出行政强制执行决定及催告应当以书面形式作出，并送达当事人。如果行政机关没有以书面方式作出决定，则属于重大明显之瑕疵，行为无效。
3、行政行为客观上不可能实施。行政行为所规定的作为或者不作为义务，对任何人而言均属客观上不可能实现。如命令拆除某一已不存在的建筑物，或责令限期改正，但所规定的期限对任何人而言均没有完成改正义务的可能。此类行为因客观上不可能实现，没有任何意义，应认定为无效行政行为。
4、行政行为的实施将导致犯罪。例如行政机关命令相对人损毁他人违规停放的车辆，或者命令他人殴打正在行窃的小偷。损毁他人财产或殴打他人，均属于违法犯罪行为，行政行为要求相对人实施犯罪行为，显然存在重大且明显瑕疵，相对人对其可以拒绝服从。
5、行政行为内容明显违背公共秩序和善良风俗。这里的公序良俗属于不确定的法律概念，为避免过于扩大其适用范围，在适用该条时应十分谨慎。
确立无效行政行为不受起诉期限的限制
根据大陆法系无效行政行为理论，无效行政行为在诉讼法上的主要价值是不受起诉期限的限制，即对一个无效的行政行为，利害关系人在任何时候都可以主张其无效。很多国家法律地区都规定有关当事人可以在任何时间向有权机关提出确认无效的请求，如德国联邦行政程序法（1997年）第44条第5款规定：“行政机关可随时依职权确认无效，申请人有正当权益的，行政机关应其申请也须确认无效”。由于我国行政诉讼法及相关司法解释没有对无效行政行为不受起诉期限限制作出具体规定，意味着利害关系人主张确认无效诉讼仍需在法定起诉期限内向法院提出，超过起诉期限将不能得到法院的支持。无效行政行为和可撤销行政行为在审判实务中没有实质的区别，导致在司法实践中，极少有法官作出确认无效判决，该项制度实际流于形式。因此，笔者建议，立法上应当尽快明确无效行政行为不受起诉期限的限制。
确认无效之诉的特殊举证规则
修正前的行政诉讼法第32条和修正后的行政诉讼法第34条均规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”如果被告不能提供作出具体行政行为的证据或者提供的证据不能证明具体行政行为合法，法院应认定该具体行政行为违法而予以撤销或确认其违法。这就是行政诉讼法确立的“被告负举证责任”的规则。在确认无效诉讼中，举证责任该如何分配？通常认为，作为行政诉讼中一种特殊程序，在确认无效诉讼中应由原告对行政行为的无效承担举证责任。理由如下：一是根据公定力理论，行政行为一经作出就推定合法有效，如果利害关系人认为行政行为存在重大明显瑕疵因而不具有公定力，就应当由对推定持有异议的一方（即行政诉讼原告）负举证责任，而不是行政机关一方。二是无效行政行为不受起诉期限的限制，在起诉条件上已经对当事人放宽诉讼门槛，为了防止当事人滥用该项诉权，应当由原告承担举证责任。三是从法律依据来看，《若干解释》第27条规定，“原告对下列事项承担举证责任：……（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。”由于现行法律对无效行政行为的举证责任未作明确规定，该条可作扩大解释，作为原告对无效行政行为承担举证责任的法律依据。应当注意的是，原告对无效行政行为承担举证责任，并不意味着被告对行政行为的合法性无需负举证责任，即被告仍需举证证明其行为不存在一般违法情形。原告举证不能，意味着无法实现其确认无效的诉讼目的，被告举证不能，则仍需承担撤销或者确认违法的败诉后果。
作者单位：山西省高级人民法院
任生林 魏佩芬
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